ЧТО ТОРМОЗИТ ГАЗОВУЮ РЕФОРМУ В УКРАИНЕ?

3 года тому Mariya ЧТО ТОРМОЗИТ ГАЗОВУЮ РЕФОРМУ В УКРАИНЕ?

haz-11121 октября вступил в силу ЗУ “О рынке природного газа”. Закон должен был стать фундаментом реформы газового рынка в Украине. Попытка наскоком изменить закостенелую и крайне неэффективную структуру отношений между потребителями газа и монополистом быстрым успехом не увенчалась.

Закон предусматривает реструктуризацию НАК “Нафтогаз Украины”. Сейчас нефтегазовый монополист осуществляет полный цикл операций по разведке и разработке месторождений, эксплуатационному и разведывательному бурению, транспортировке и хранению нефти и газа, снабжению природным и сжиженным газом потребителей. Более 90% нефти и газа в Украине добывается предприятиями компании. Новый закон запрещает иметь такие полномочия одному предприятию. Теперь деятельность по распределению газа должна быть отделена от добычи и поставки до 1 января 2016 года.

Как отмечал премьер-министр Арсений Яценюк накануне принятия закона, НАК “Нафтогаз Украины” должен был потерять свою монополию как по поставке, так и по продаже природного газа. Рынок поставщиков газа должен был стать свободным, открытым для новых компаний-поставщиков голубого топлива. Т.е. теоретически потребитель получил бы возможность свободно выбирать себе того поставщика, который предложит ему оптимальную цену. Но, на данном этапе полноценный рыночный формат работы не жизнеспособен.

Закон сможет работать лишь после гармонизации первичного законодательства и устранения регуляторных барьеров. Не менее важна часть процесса обновления рынка – завершение реформы НАК “Нафтогаза” и собственно регулятора – Нацкомиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере энергетики и коммунальных услуг.

Ожидалось, что около двух сотен нормативно-правовых актов будут утверждены до 1 октября. Но этого не произошло. По словамнародного депутата Виктории Войцицкой (секретарь комитета ВР по вопросам топливно-энергетического комплекса – ред.), еще в середине сентября Кабмин в авральном порядке вносил в профильный комитет необходимые законопроекты, а сами тексты проектов изменялись на ходу.

Закон о НКРЭКУ, который может сделать регуляторный орган независимым от правительства и олигархов, должен быть принят до конца текущей парламентской сессии. В этом вопросе на депутатов активно давят западные доноры. На данном этапе проект закона проходит согласование в Европейском Энергетическом сообществе.

Перечисленные проблемы – только видимая часть причин торможения реформы потребительского сектора газового рынка. О сложностях с началом действия нового закона говорят и в самом “Нафтогазе”.

“Мы сейчас по каждому отдельному элементу закона о рынке газа ведем дискуссию. И очень часто слышим: а давайте это не менять. Каждая группа пытается сохранить свои интересы, мотивируя тем, что мы к этому не готовы”, – говорит Юрий Витренко, директор по развитию НАК “Нафтогаз”.

Президент “Укринюрколлегии” Данил Курдельчук, который много лет представлял интересы «Нафтогаза» в судебных спорах монополиста, считает, что такая кардинальная реформа в газовой сфере не делается за полгода. На это нужны десятилетия.

— Существует акт Кабинета Министров где сказано, что Минуглепром должно очень быстро – за квартал, разработать план по воплощению в жизнь нового закона. Фактически речь идет о реструктуризации “Нафтогаза”. Я считаю, что это будет очень трудно сделать. Почти невозможно, – утверждает Курдельчук и поясняет, – Там все красиво звучит, но система очень сложная. Нужно выполнять, но нельзя спешить. Здесь требуется большая кропотливая исследовательская работа, которая должна идти пошагово. Если мы хотим это сделать за полгода или год, то ничего у нас не получится. Надо все население обеспечить счетчиками, точно определить, кому принадлежат транспортные системы. Надо все делать постепенно. А сейчас в этом поспешном движении есть люди, которые отстаивают свой интерес.

Член коллегии Госагенства по энергосбережению и энергоэффективности Мария Яковлева говорит, что новая законодательная база фактически оставляет монополию в действии.

Если сложить все наши Законы новые в газовой отрасли, то я могу сказать, что ничего не изменилось. Нужно просто открыть Закон, и посмотреть, буквально, на первой странице терминологию. Какие термины новые предлагаются для газового рынка? Первый термин – это вертикально интегрированная компания. У нас, наверное, сегодня и школьники знают, что это монополия.

Так же Яковлева акцентирует внимание на то, что Закон предусматривает создание вторичного законодательства, а именно Кодексов газотранспортной и газораспределительной систем и Правил поставки природного газа. Проекты этих документов, которые опубликованы на сайте Регулятора (НКРЭКУ), уже не соответствуют многим нормам нового Закона о рынке газа.

В проекте Кодекса газораспределительной системы и в Правилах поставки газа потребителя обязывают иметь два договора: на поставку и на транспортировку распределительными сетями, хотя в Законе предусмотрена четкая норма, что заказчиком услуг по транспортировке может быть любой участник рынка. Потребителя незаконно лишили права выбора – заключать договор на транспорт самостоятельно или поручить это своему поставщику, – констатирует эксперт.

Оплата за транспортировку распределительными сетями теперь будет начисляться не по фактическим объемам потребления. Теперь это будет абонплата, которую будут начислять исходя из типоразмера счетчика. Совершенно не учитывая, что в однотипных квартирах с одинаковым количеством проживающих, могут быть установлены разные по типоразмеру счетчики. Это искажает данные о фактическом потреблении и финансово чрезмерно обременяет потребителя, – добавляет Яковлева.

Вместе с тем, процесс реформирования формально уже запущен, и участники рынка пытаются подстроиться под новые условия работы. Обл- и горгазы создают подконтрольные предприятия, которые будут предоставлять услуги по газоснабжению потребителям. Но ряд субъективных причин не дает возможности новым структурам наладить работу.

АЛГОРИТМ ПРОТИВ РЕФОРМЫ

Деньги, полученные от населения за использованный газ, фактически не контролируются поставщиками. Потому что существует определенный алгоритм распределения суммы всех платежей населения за голубое топливо, полученных за каждый календарный месяц. Суть алгоритма проста: деньги за газ аккумулируются на спецсчете в государственном банке, доступ к которому имеет только финучреждение; в конце отчетного месяца банк по утвержденным нормам делит их между всеми участниками рынка. Алгоритм утверждает регулятор – НКРЭКУ.

В основе этого алгоритма – постановление Кабинета Министров Украины. В постановлении сказано, что фирма-поставщик сначала должна подать в НКРЭКУ расчетные нормативы перечисления средств [полученных от абонентов]. НКРЭКУ рассматривает представленные поставщиком нормативы перечисления средств и принимает решение об их утверждении.

Нормативы перечисления средств устанавливаются НКРЭКУ на основании действующих в расчетном периоде тарифов на распределение (утверждаются в тех же стенах Нацкомиссии – ред.), транспортировку или поставки природного газа, цен на природный газ, сбора в виде целевой надбавки к действующему тарифу на природный газ для потребителей всех форм собственности (временно до 1 января 2016), налога на добавленную стоимость, плановых объемов.

На практике распределение дохода осуществляется несколько иначе, утверждают участники рынка. Например, “Киевгазе” говорят, что алгоритм им спускают “сверху” не получив от компании исходной информации по абонентской плате:

“По закону деньги должны заходить только на поставщика газа. И есть структура из которой состоит тариф. Но деньги заходят поставщику газа и сразу автоматически распределяются по алгоритму, который назначает НКРЭКУ. Нафтогазу положено допустим 82% а поставщику положено 4, 57%. Но регулятор перекручивает таким образом этот алгоритм, что поставщик получает 0,72% а остальное всасывает в себя, как огромный пылесос, НАК “Нафтогаз”. И вот вопрос, как выжить поставщику и распределителю, если у них просто отбирают эти деньги?”

На здоровом рынке газа ручного управления доходами предприятий не может существовать в принципе. Т.е. у продавцов газа должен быть выбор, какую цену предложить пользователям (в пределах граничной нормы). И этот показатель будет определяющим в формировании долей распределителя газа и добывающей компании.

Алгоритм, который НКРЭКУ в последние месяцы стала утверждать для поставщиков, вызвал вопросы не только у местных экспертов и участников рынка. В конце августа Директор “Европейского Энергетического Сообщества” Янез Копач обратился к руководству регулятора, с просьбой пояснить правовую обоснованность введения алгоритма распределения средств на газовом рынке.

3

В Сообществе выразили обеспокоенность тем, что некоторые законодательные акты, недавно введенные в Украине, похоже, являются полностью противоположными необходимым мерам и запланированным реформам, и препятствуют развитию газового рынка.

“Такими мерами являются постановления №1000, №1558, №1559, №1997 и №1998 с изменениями №2047, №2048, №2095 и №2096, которыми были заблокированы распределение средств, поступающих от пользователей, между компаниями, получившими доход, в соответствии с установленной процедурой”, – говорится в письме Копача, которое было адресовано главе НКРЭКУ господину Дмитирию Вовку.

На запрос журналистов CorruptUA.ua руководитель регулятора Дмитирий Вовк ответил, что указанные алгоритмы применяются с целью улучшения платежной дисциплины участников рынка. В ответе руководителя ведомства 2-го октября сказано, что предприятия, которые поставляют и распределяют газ, с начала этого года задолжали НАК “Нафтогаз” около 7 млрд. гривен. При этом Вовк сообщил, что алгоритмы применяются с учетом всех производственных потребностей этих предприятий.

2

Целесообразность радикальных мер на рынке регулятору пришлось отстаивать в суде. Ивано-Франковский горгаз “Тисменицагаз”потребовал признать недействительными и отменить постановления №1558 и №1559. 28 октября Киевский административный апелляционный суд в очередной раз встал на сторону бизнеса. В отличие от решения суда первой инстанции [когда исковые требования были удовлетворены полностью], апелляционная жалоба НКРЭКУ была удовлетворена частично. При этом в части законности изменения алгоритма постановление суда принято практически без изменений.

Суд апелляционной инстанции признал, что оспариваемые акты наделяют НАК “Нафтогаз” и НКРЭКП монопольными полномочиями по бесспорному взысканию задолженности со счетов газораспределительных предприятий по своему усмотрению и оценку такой задолженности.

Коллегия судей отмечает, что ни один нормативный документ не наделяет НКРЭКУ полномочиями по определению факта наличия задолженности и ее оценки.

СПОРНЫЕ СЕТИ. ОТДАТЬ НЕЛЬЗЯ ОСТАВИТЬ

В новом законе “О рынке природного газа” сказано, что он закрепляет сложившиеся в Евросоюзе, экономически обоснованные подходы к организации работы газового рынка и предусматривает отделение функций оператора от функций тех, кто добывает газ, и поставщиков, четкое определение функций государства и независимость регулятора, а также свободное ценообразование.

Говоря простыми словами, новый Закон запрещает операторам ГТС и ГРС заниматься поставками газа. Получается, что переформатировать нужно не только “Нафтогаз”, но и все распределяющие компании в областях, так называемые облгазы. Фирмам, которые распределяли газ в областях, теперь нельзя быть еще и поставщиками этого газа.

Операторы ГРС решили проблему просто – создали свои 100% подконтрольные фирмы, передали им абонентские базы и монополия такого оператора ГРС на отдельно взятой территории сохраняется.

Что касается газораспределительных сетей. В новом законе имеется поправка, которая запрещает облгазам бесплатно пользоваться государственными газораспределительными системами (при этом аренда или концессия газораспределительных систем не запрещена). И до 30 сентября распределительные сети находились под контролем областных газораспределяющих компаний. Постановлением №770 от 2012 года Кабмин времен Николая Азарова передал облгазам в бесплатное оперативное управление все газораспределительные сети страны.

В феврале 2015-го дочерняя компания НАК “Нафтогаз Украины” – “Газ Украины” подала иск в Административный суд Киева к Кабмину с требованием отменить постановление №770. По мнению компании, этим постановлением “абсолютно неправомерно облгазам были переданы в бесплатное оперативное управление сети, в которые облгазы не вложили ничего”.

И требование было удовлетворено. В аккурат к дате вступления в силу закона “О рынке природного газа” 30 сентября 2015 года Кабмин внес изменение в свое же постановление, вернув в собственность “Нафтогаза” распределительные сети облгазов.

Для закрепления за “Нафтогазом” права управления распределительными газопроводами Кабмин параллельно внес изменение в свое постановление от 25 мая 1998 года. Этим документом распределительные сети были исключены из перечня имущества, находящегося в пользовании госхолдинга.

По информации СМИ, на начало 2013 года 70% газораспределительных фирм контролировались олигархом Дмитрием Фирташем.

В актуальных данных, что касаются структуры собственников обл- и горгазов, примечательными есть изменения в ПАТ “Винницагаз”, “Волыньгаз” і “Закарпатгаз”. Фирташ лишился контроля над этими компаниями, теперь частью акций владеет ПАО “Агропромкомлект”, учредителем которой является Яценюк Владимир Степанович. По информации журналистов “Слідство Інфо” у действующего премьер-министра Арсения Яценюка, есть двоюродный брат, которого зовут Владимир Степанович Яценюк. Обычное совпадение допустимо, но маловероятно.

ВОЗМОЖНА ЛИ РЕФОРМА БЕЗ УЧЕТА ПОТРЕБЛЕНИЯ ГАЗА?

Реформа в газовой отрасли подразумевает точный учет расходования голубого топлива жителями страны. Для выполнения такой задачи был принят Закон Украины “Об обеспечении коммерческого учета природного газа”.

Этот закон обязывает газораспределительные предприятия до 1-го января 2018 года установить всем потребителям приборы учета – газовые счетчики. Т.е. потребителей постепенно переводят на оплату точного количества использованного газа. Тем, кто пока не обзавелся счетчиком, оплату начисляют согласно “Нормам потребления”.

4

Вместе с тем, подсчитать реальное количество потребляемого украинцами газа остается не просто. Например, в том же “Киевгазе” говорят, что чётко могут определить только то количество газа, которое зашло на распределительные сети от государства [читай Нафтогаза]. В свою очередь Мария Яковлева утверждает, что счетчики установлены только на сетях, которыми распоряжается “Укртрансгаз” (управляет магистральными газопроводами и подземными хранилищами газа – авт.). По ее словам, облгазы не всегда имеют доступ к этим счетчикам. Поэтому отчитываться о том, сколько газа потребили абоненты, у которых нет счетчиков, возможно только используя показатели норм потребления. Нормы потребления – неоднозначный показатель, и вот почему.

Нормы потребления газа за полтора года снижали дважды:

Вид потребления природного газаЕдиница измеренияНорма потребления
до 01.10.14с 01.10.14с 06.05.15
Плита газовая при наличии централизованного горячего водоснабжениякуб. м на человека в месяц9,863
Плита газовая при отсутствии централизованного горячего водоснабжениякуб. м на человека в месяц18,394,5
Плита газовая и водонагревателькуб. м на человека в месяц23189
Индивидуальное отопление в индивидуальных и многоквартирный жилых домахкуб. м на 1 кв. м площади в месяц в отопительный период111111
Индивидуальное отопление в индивидуальных жилых домах для начислений льгот и субсидийкуб. м на 1 кв. м площади в месяц в отопительный период117,6797,679
Индивидуальное отопление в многоквартирных жилых домах, для назначения льгот и субсидийкуб. м на 1 кв. м площади в месяц в отопительный период113,7033,703

Старая норма потребления в 9,8 куб. м/мес была крайне выгодна поставщикам. Население всегда потребляло меньше газа, чем указано в нормах. Но платило за четко утвержденный объем. Отдавая деньги государству, поставщики-распределители газа не отчитывались перед “Нафтогазом” о количестве фактически проданного газа населению. А считали, сколько население якобы потребило по нормам. В итоге население, в среднем потребляя 3-6 кубометров газа на человека, платило за объем газа в три раза больше фактического потребления.

Очевидно, что введение новых норм потребления и потеря контроля над распределительными сетями существенно ударили по доходам распределителей-поставщиков. Например, согласно данным НКРЭКУ, в Киеве счетчики стоят только у 16% пользователей. Т.е. более 80% потребителей теперь существенно “экономят”.

В “Киевгазе” утверждают, что норма потребления сильно занижена и заявляют об убытках, которые компания начала терпеть после обновления нормативов. По информации сотрудников предприятия, после введения новой нормы рассчитаться в полном объеме за полученный от государства газ стало невозможно.

“Мы потребляем определенное количество газа и распределяем его по сетям, однако оплата от большинства населения идет по норме 3 кубометра в месяц, а реально люди потребляют в два-три раза больше. И у нас начинается разбаланс”- констатируют в столичном горгазе.

Разбаланс, поясняют в “Киевгазе”, это когда предприятие поставило населению определенное количество газа, а денег за этот газ получило в два раза меньше, т.к. нормы потребления занижены. По информации сотрудников предприятия, за май и три летних месяца объем такого разбаланса составил примерно 45 млн. гривен.

В “Нафтогазе” тоже не прекращают акцентировать внимание на проблемах, которые возникли после троекратного уменьшение нормы потребления газа. “Многим гражданам выгоднее платить по нормативам потребления, при этом потреблять значительно больше газа”, – говорят в госхолдинге. По словам первого заместителя председателя правления компании Сергея Переломы, уменьшение нормы потребления до 3,0 куб. м приводит к убыткам облгазов и накопления ими долгов перед “Нефтогазом”.

Справочно. Согласно Закону Украины “Об обеспечении коммерческого учета природного газа” срок оснащения жилья счетчиками установлен:
– до 1 января 2016 – если природный газ используется для подогрева воды и приготовления пищи;
– до 1 января 2018 – если природный газ используется только для приготовления пищи.
Законодательством установлено три источника финансирования установки счетчиков газа – средства государственного бюджета, средства газораспределительных предприятий и средства населения.

В Киеве зачастую на одного прописанного в квартире жильца приходится от 2 до 5 арендаторов и, очевидно, в таком случае установка счетчика совсем не выгодна. Точный учет теперь крайне важен самому “Киевгазу”. Но, инициативы жильцов ждать никак не приходится, при том что и средств для завершение программы установки средств учета у компании нет.

В “Киевгазе”, ссылаясь на расчеты “Проектного НИИ по газоснабжению, теплоснабжению и комплексному благоустройству сел и городов Украины”, утверждают, что объективный показатель нормы потребления равен 6,95 кубометрам в месяц на одного человека, который живет один в квартире оборудованной газовой плитой.

При этом член коллегии Госагенства по энергосбережению и энергоэффективности Мария Яковлева утверждает, что в ряде ситуаций реальная норма потребления газа еще ниже. По мнению эксперта, если человек живет один и использует газ только для приготовления пищи, то он тратит в месяц 1-15, кубометров газа, а не 3, как установлено в нормах. А вот для тех, кто использует дома газовые колонки для подогрева воды, реальная норма потребления около 50 кубометров в месяц, а не 9.

Действующая норма в 3 кб.м.\мес. и 30-процентах пользователей, расчет потребления газа которыми проводят основываясь на этом показателе, создают условия для существенного торможения процесса установки счетчиков украинскими пользователями. Это признают и в Министерстве энергетики. В своем ответе на запрос CorruptUA.org они заявили, что норму планируют снова повысить. При этом утверждение нормы потребления, равной 3 кубометрам на человека, обосновать никак не смогли.

1

При этом существует ряд судебных решений, которые признают незаконным постановление КМУ от 29 апреля 2015 № 237 “О внесении изменений в нормы потребления природного газа населением в случае отсутствия газовых счетчиков”. Иск был подан группой физлиц и общественным союзом «Ассоциация газового рынка Украины». В начале текущего месяца, 4 ноября 2015 года, Киевский апелляционный административный суд не удовлетворил апелляцию Кабмина на решение суда первой инстанции.

Судом установлены нарушения процедуры принятия регуляторного акта, которым были понижены те самые нормы. В частности, КМУ без нормативного обоснования, обнародования, общественного обсуждения и анализа влияния регуляторного акта уменьшил нормы потребления природного газа населением при отсутствии приборов учета газа.

СВОБОДНЫЙ РЫНОК БЕЗ ВОЗМОЖНОСТИ КОНКУРЕНЦИИ?

Выход на рынок новых игроков осложняется рядом как объективных, так и субъективных причин.

Сопротивление сумасшедшее. Этим летом независимые поставщики газа попробовали предложить газ жителям Киева на 10% дешевле, чем предлагает государственная монополия, – прокомментировал ситуацию для CorruptUA.org участник рынка, пожелавший остаться неназванным.

Предложить удалось, но дальше начали сопротивление все. Сразу стали на дыбы абсолютно все стороны. И видимые, и невидимые, – сетует предприниматель, который пытался создать конкуренцию нынешним поставщикам.

Кроме того, зарегулированность так называемого “рынка природного газа” в виду его реформирования не ослабевает. Даже наоборот – рождение конкуренции в этой сфере остается туманной перспективой.

По словам Марии Яковлевой, для того чтобы сделать рынок газа конкурентоспособным, нужно создать равные условия для всех игроков.

“Для этого необходимо внести изменения в уже действующее постановление КМУ №836 от 13.10.15, которое делает невозможной добычу украинского газа для его продажи населению независимыми компаниями. Сейчас добычей украинского газа для населения занимается только “Укргаздобыча”. А к новому закону о рынке газа принято постановление №836, которое четко регламентирует, что у “Укргаздобычи” только один покупатель – НАК “Нафтогаз””.

Для того, чтоб рынок газа заработал нужно изменить антимонопольное законодательство и пустить свободных игроков к рынку добычи, транспортировки и поставки газа.

Сейчас, несмотря на введение нового закона, на всех трех рынках основным монополистом является государство, – поясняет Яколева. – Государство владеет 75% добычи украинского газа для населения, 100% компании по транспортировке этого газа и 87% компаний по поставкам этого газа. Нужно изменить законодательство и установить максимальную долю для одного игрока от 5 до 20% в зависимости от сферы деятельности. И тогда рынок газа начнет работать. Но для этого полностью нужно менять не только нормативную базу к новому закону, но и антимонопольное законодательство, – уверена эксперт.

На данном этапе имеем сырую нормативную базу и закон, который по сути мертв. В это время потребители платят за газ уже по “европейской” цене.

Ирина Седова   corruptua.org